Hans Buurma over integraal management in de overheidspraktijk en het onderwijs

Update 2007

Integraal management is via Teleac geïntroduceerd en vanaf 1991 in de overheid ingevoerd. Het daaruit voortgekomen boek Integraal Management is door velen als handleiding gebruikt. De derde druk (Lemma, 2007) is geheel aangepast aan de veranderde overheid. Deze update is speciaal bestemd voor het onderwijs, maar ook voor nieuwe managers en integraal managers die hun kennis en systeem willen opfrissen

Onderwijs

Wie het boek als syllabus gebruikt, kan via de website van de uitgever gebruik maken van een docentenhandleiding met vragen over theorie en praktische toepassingen. Hoofdstuk 1 kan worden gebruikt voor een korte introductie over integraal management ; de overige hoofdstukken zijn een uitwerking. Advies: gebruik de definitie van integraal management als startpunt omdat daarin alle belangrijke elementen met elkaar in verband worden gebracht.

Focus op output en middelen

De focus van integraal management ligt op de beheersing van operationele outputprocessen op de werkvloer, vanuit het input-outputmodel. De term integraal heeft uitsluitend betrekking op het integreren van output- en middelenmanagement, volgens de principes van Zelfbeheer (zie het ontstaan van integraal management hieronder). Integraal management richt zich niet op andere vormen van integratie, die dan ook niet in deze definitie thuishoren. Zie bijvoorbeeld G. de Groot.

Wie is integraal manager

De ‘ware’ integraal managers zijn afdelingshoofden, vooral leidinggevenden met verantwoordelijkheid voor output, personeel en een middelenbudget. De toegekende bevoegdheden moeten zodanig ruim zijn, dat integraal managers samen met hun medewerkers alle beslissingen kunnen nemen om de productie van hun eenheid resultaatgericht, outputgericht, klantgericht, efficiënt en kostenbewust uit te voeren.

Verantwoordelijke medewerkers die als projectleider of coördinator leiding geven aan medewerkers (maar niet het gehele personeelsmanagement voor hun rekening nemen), zijn gedeeltelijk integraal manager.
Managers die op hogere echelons leiding geven, zijn uiteraard ook integraal managers. Bij hen ligt het accent op delegeren (mandateren), rekenschap vragen en op afstand sturen vanuit het strategisch beleid waarvoor zij zelf verantwoordelijk zijn.

Leiderschap

Integraal managers moeten niet alleen zelf resultaatgericht zijn, maar ook hun medewerkers daarin motiveren. Met klassieke vormen van leiding geven in de overheid lukt dat niet goed, omdat die eerder negatieve reacties oproepen dan een enthousiaste resultaatgerichtheid. Zo wekt het nadrukkelijk uitoefenen van macht afweer. Laissez-faire, vroeger ook heel populair, leidt tot een stuurloze organisatie met veel vrijheid en weinig resultaten. Deze vormen van leiding geven zijn niet uitgestorven, maar ze komen minder vaak voor.

Voor het bereiken van resultaten heeft men niet alleen gemotiveerde medewerkers nodig, maar moet de organisatie ook andere actoren in en buiten de organisatie stimuleren om hun steentje aan de resultaten bij te dragen. Elke situatie stelt andere eisen aan het inspirerende leiderschap van een integraal manager. We hebben in het boek (hoofdstuk 3) gekozen voor de door Carel Jacobs beschreven acht leiderschapsrollen van Quinn, omdat deze de verscheidenheid aan mogelijkheden goed afdekken. Een paar voorbeelden: interne sturing vraagt niet alleen een opstelling als teamworker met een open instelling, maar ook als controller die toetst of de regels wel worden toegepast. Optreden buiten de organisatie vraagt een flexibele netwerker, maar ook een op beheersing gerichte producent. Niet iedereen is in staat om al deze rollen even goed te vervullen, maar een elementair besef van de eisen die situaties stellen, kan al veel succes opleveren. In ieder geval duidelijkheid dat het contraproductief kan zijn om altijd dezelfde stijl in wisselende situaties te gebruiken.

Delegeren in een hiërarchie

Integraal management past goed bij de huidige democratische verhoudingen in organisaties, die echter nog steeds gestructureerd zijn volgens een hiërarchie. Met het toekennen van verantwoordelijkheden tot laag in de organisatie erkent het hoger management dat mensen op elk niveau onmisbare competenties hebben. Delegerend leiding geven is tegenwoordig een algemeen erkende voorwaarde voor de werkmotivatie van ambtenaren. De bijbehorende bevoegdheden maken leidinggevenden en hun afdelingen echter niet autonoom. Immers, de verantwoordelijkheid voor het geheel en voor het richtinggevend beleid blijft bij de top van de organisatie. Zo moet output bijdragen aan de maatschappelijke effecten die het politieke bestuur vaststelt. Andere operationele resultaten moeten de missie waarmaken die de ambtelijke top bepaalt. Budgettering en personeelsmanagement (HRM) zijn ondergeschikt aan het centrale strategische personeels- en middelenbeleid, de begroting en algemene arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren. Delegatie brengt daarom ook voor integraal managers de verplichting met zich mee om zich aan centrale voorwaarden te houden en rekenschap af te leggen. Men kan zeggen dat delegerende managers moeten kunnen loslaten, terwijl ze toch op de resultaten van de organisatie blijven sturen. Het is nog sterker: een evenwichtig delegatiepatroon kan de sturing op resultaten in de gehele organisatie aanmerkelijk effectiever maken, omdat veel meer mensen zich daarvoor gericht inspannen. Toch blijkt loslaten in de praktijk moeilijker dan men denkt, zeker als een manager er onvoldoende vertrouwen in heeft dat zijn medewerkers de zaken goed aanpakken. Aangezien iedereen fouten maakt is het goed om iedereen de competentie bij te brengen eigen fouten te (laten) onderkennen en tijdig te corrigeren. Ook kan de juiste informatie over gewenste en behaalde resultaten als vangnet fungeren en onzekere gevoelens wegnemen bij delegerende managers. capaciteiten van medewerkers benutten

Aanspreken op managementafspraken

Dit kenmerk van integraal management is onder meer afkomstig uit het Tilburgs model (Maraps; zie het ontstaan van integraal management) en contractmanagement, die beide in integraal management zijn opgenomen. Managementafspraken maken meestal deel uit van werk- en bedrijfsplannen, waarvan de resultaten aan superieuren worden verantwoord. Nog belangrijker is dat werkplannen worden gebruikt voor de sturing van de eigen eenheid. Om daarin op koers te blijven zijn metingen van processen en (tussen)resultaten nodig. Het geheel van planning, sturing en verantwoording vormt een systeem van planning en control (beheersing), dat Arno Janssen in het boek uiteenzet (hoofdstuk 10). We signaleren een paar algemeen voorkomende problemen:

De neiging om een accent te leggen op verantwoording van cijfers, waarvan de gedelegeerde vaak het nut niet inziet en waarvoor het hoger management nauwelijks belangstelling toont (terwijl de top er kennelijk wel oorspronkelijk om heeft gevraagd)
De neiging om de ‘officiële’ planning en control niet voor de eigen sturing te gebruiken, maar met eigen gegevens te werken die niet met anderen worden gedeeld.
De neiging bij managers op alle niveaus om het aanspreken van hun medewerkers achterwege te laten, terwijl er wel afspraken zijn gemaakt. Keihard afrekenen past weliswaar niet in onze tolerante cultuur, maar gebrek aan belangstelling voor wat er in feite bereikt is (naast sancties is waardering ook mogelijk!) is wel het andere uiterste. Bovendien is het in Nederland wel de gewoonte om leveranciers en andere contractspartijen aan te spreken op het nakomen van de deal.

De definitie van integraal management

Integraal management in de publieke sector is inspirerend en resultaatgericht leiderschap met als kenmerken:

-	het zodanig motiveren van medewerkers en actoren in de samenleving, dat zij optimaal willen bijdragen aan de resultaten van de organisatie;
-	het integreren van het sturen op output, gericht op effecten in de samenleving, met het beheer van productiemiddelen;
-	het delegeren van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tot zo laag mogelijk in de organisatie;
-	het elkaar aanspreken op het nakomen van managementafspraken in het kader van politieke ambities en de organisatiestrategie.

Bron: Hans Buurma en Carel Jacobs (red. 2007), Integraal management, inspirerend leiderschap in de publieke sector, Lemma, Den Haag, 3e herziene druk.

Hoe is integraal management in de Nederlandse overheid ontstaan

De introductie van integraal management vond in 1991 plaats via een tv-cursus van Teleac en het Rijks Opleidings Instituut (ROI), naar aanleiding van twee prominente vernieuwingen in de Nederlandse overheid:

Het Tilburgse model dat in gemeenten al een zekere populariteit genoot (onder meer vanwege de managementrapportages als voorloper van contractmanagement);
De rapporten Zelfbeheer I-III van de commissie Verbaan, over de verschuiving van bevoegdheden voor beheer van productiemiddelen van centrale directies naar leidinggevenden in de rijksoverheid.

Destijds werd in de overheid een strikte scheiding gemaakt tussen uitvoerend werk van afdelingen en de daarvoor benodigde middelen. Veel leidinggevenden voelden zich niet verantwoordelijk voor kosten en personeel die hen niet werden toevertrouwd. Deze zaken vielen onder aparte wethouders, gedeputeerden en ministers, die zich lieten ondersteunen door directies Personeel en Financiën. Daar werden vrijwel alle beslissingen genomen op deze gebieden, vaak onafhankelijk van lijnmanagers. Die legden hun aandacht vooral en soms uitsluitend bij het werk en letten niet zo op de kosten en de belangen van het personeel. Bovendien had toen nog vrijwel niemand het besef dat je een productieproces beter kunt leiden vanuit een oriëntatie op de output in plaats van de input of de uit te voeren taken. Vaagheid over hun output had tot gevolg dat leidinggevenden niet onderkenden wat het nut was van hun werk voor de buitenwereld, de burgers. Daardoor kon oneigenlijke bureaucratie soms hoogtij vieren. Dit alles leidde dan weer tot onnodige kosten en het gevoel bij medewerkers en burgers dat zij er niet zo toe deden. In beide initiatieven voor vernieuwing werd gepleit voor het bij elkaar brengen van de verantwoordelijkheid voor output en middelen, omdat daardoor (hoopte men) efficiënter zou worden gewerkt en er meer aandacht zou komen voor de capaciteiten van de medewerkers en de belangen van burgers.

Hans Buurma, Carel Jacobs en Huib Wursten hebben het initiatief genomen om deze vernieuwing onder de vlag 'integraal management' brede bekendheid te geven via tv. Zij hebben de nieuwe manier van sturen te operationaliseren met behulp van instructies, instrumenten en een consistent systeem voor bedrijfsvoering dat goed bij de overheid past en niet klakkeloos van het bedrijfsleven is gekopieerd. Dat systeem was toen al beschreven in De zakelijke ambtenaar van Buurma (Samsom 1988). Een paar jaar na de start hebben Buurma en Jacobs de oorspronkelijke definitie aangevuld in het boek Integraal management in overheid en publieke sector (Lemma 1995 en 1999).

In de loop van 15 jaar heeft integraal management zich in de Nederlandse overheid ontwikkeld tot een alom toegepast managementconcept, waarin talrijke leerstukken uit de bedrijfskunde in aangepaste vorm zijn opgenomen. Dat is niet zonder slag of stoot gegaan en in veel organisaties zijn nog steeds problemen aanwezig. De invoeringsgolf dempt uit, maar de toepassing zal nog lange tijd doorgaan. In 2007 ligt de focus nog steeds op het leidinggeven aan processen en projecten op de werkvloer. De overige aspecten zijn gericht op de synergie tussen operationele resultaten en de strategie van de totale organisatie in een veranderende omgeving.